Sammanfattning
- Kanadas utsläpp av växthusgaser är höga och har ökat kontinuerligt sedan 1990. Man befinner sig idag på en nivå som ligger nästan 33 procent över åtagandet i Kyotoprotokollet. Den nuvarande regeringen ser inga förutsättningar att uppfylla åtagandena för 2008-2012.- Målet för klimatpolitiken sägs vara att ”minska utsläppen av växthusgaser och värna kanadensarnas arbetstillfällen och levnadsstandard”. På kort sikt skall utsläppsökningarna stoppas 2010-2012; på medellång sikt skall utsläppen till 2020 minskas med 20 procent i förhållande till 2006; på lång sikt skall utsläppen till 2050 minska med upp till 70 procent, också med 2006 som basår.- Länge oklart om regeringens inställning till den internationella klimatregimen; efter försommarens toppmöten med EU och G8 tycks det dock stå klart att Kanada är redo fortsätta på FN-spåret.
1. Utsläpp och utsikter att nå internationella mål
Även om Kanadas utsläpp av växthusgaser i absoluta termer är måttliga är utsläppsnivån per capita bland de högsta i världen. Vad gäller utvecklingen av utsläpp framstår Kanada som ett undantag bland de industriländer som ratificerat Kyotoprotokollet. Landets utsläpp har ökat kontinuerligt sedan man skrev under protokollet, och de befinner sig idag mycket långt från de utsläppsmål som då lades fast för Kanadas del. I stället för den minskning med i genomsnitt 6 procent för perioden 2008-2012 som Kanada gick med på låg utsläppen av växthusgaser år 2005 drygt 25 procent över 1990 års nivå, och därmed nästan 33 procent över reduktionsmålet för 2008-2012. Totalt uppgick utsläppen av växthusgaser år 2005 till ca 747 Mton koldioxidekvivalenter.
Den konservativa regeringen under Stephen Harper har sedan tillträdet förra året konsekvent hävdat att de mål den tidigare liberala regeringen gick med på i Kyoto var orealistiska, samt att den inte hade någon plan för hur man skulle kunna uppfylla dem och heller inte vidtog några åtgärder i den riktningen. De flesta är överens om att den kritiken i huvudsak är berättigad. Enligt regeringen vore det ekonomiskt helt oansvarigt att nu försöka nå målen inom utsatt tid, och miljöminister John Baird presenterade för en tid sedan beräkningar som skulle visa att en kanadensisk kyotoplan skulle kosta 275.000 arbetstillfällen och kasta in landet i en djup ekonomisk tillbakagång. Någon sådan, säger regeringen, tänker man inte vara med om att fabricera.
Regeringen pekar också på vissa allmänna geografiska, ekonomiska och befolkningsmässiga förhållanden vilka sägs påverka möjligheterna att minska utsläppen. Kanada är världens till ytan näst största land och präglat av ett strängt nordligt klimat. Dessutom är både den ekonomiska tillväxten och befolkningstillväxten bland de högsta i OECD-kretsen. Dessa faktorer sammantagna, säger man, bidrar till ökande energikonsumtion respektive utsläpp. Vidare är ekonomin exportinriktad och i hög grad baserad på naturresurser. Kanada producerar och exporterar betydande mängder fossila bränslen vars utvinning är både resurskrävande och utsläppsintensiv, samtidigt som konsumtionen i stor utsträckning äger rum i andra länder, i synnerhet i USA. Ur kanadensiskt perspektiv är alltså de höga utsläppnivåerna till del en följd av energiefterfrågan i USA.
2. Mål för den nationella klimatpolitiken
Trots ihärdig kritik från den samlade oppositionen i underhuset och miljörörelsen i Kanada håller regeringen fast vid uppfattningen att det inte går att formulera några kortsiktiga mål för landets utsläpp, och Kyotomålet för 2008-2012 lägger man helt enkelt åt sidan. Detta trots att underhusets majoritet i våras enades om lagstiftning som binder regeringen vid att presentera en rapport om vilka åtgärder man avser vidta för att uppfylla målet. Som svar på parlamentets begäran publicerade regeringen i augusti 2007 en rapport i vilken man nöjer sig med att konstatera att avsikten är att under perioden 2008-2012 stoppa utsläppsökningarna. Man konstaterar att det finns goda förhoppningar om att utsläppen totalt sett skall börja minska kring 2010 och alldeles säkert vara nedåtgående från 2012.
Vad gäller utsläpp på medellång och längre sikt är det först nyligen, och särskilt i samband med försommarens toppmöten med EU respektive G8 som regeringen tydliggjort sina målsättningar. I kommunikén från EU-toppmötet i Heiligendamm den 4 juni talas sålunda om att de kanadensiska utsläppen till år 2020 skall minska med 20 procent, och till 2050 med 60-70 procent. Det görs samtidigt klart att basåret för dessa minskningar inte är 1990, utan 2006. Även G8-länderna noterade någon dag senare de kanadensiska målen i sitt toppmöte. Formuleringarna från Heiligendamm återfinns också i den ovan nämnda rapporten till parlamentet.
När det gäller åtgärder utöver sådana som kan vidtas på nationell nivå säger sig regeringen överväga de möjligheter som Kyotprotokollets parter ges av Clean Development Mechanism (CDM) respektive Joint Implementation (JI). Däremot är regeringen än så länge skeptisk till utsläppshandel som trovärdigt alternativ. Marknaderna betecknas som omogna, och tillgängliga krediter ses som resultat av ekonomisk stagnation och fallande produktion snarare än av genuina åtgärder för att minska utsläppen. Även om utsläppshandel kan utvecklas till ett alternativ för Kanadas industri understryker regeringen att den för sin del inte kommer att delta i någon handel.
Det bör understrykas att Kanadas tretton provinser och territorier har mycket långtgående befogenheter inom federationen, och sålunda har ett betydande inflytande över klimatpolitikens målsättningar och instrument. Det beräknas att ca 85 procent av de totala utsläppen av växthusgaser sker inom områden som helt eller delvis styrs av provinsiella lagar och regleringar snarare än federala. Provinsen Quebec deklarerat att man genom att kombinera provinsspecifika åtgärder och federala regleringar har som mål att helt uppfylla Kyotoåtagandet om att 2008-2012 minska utsläppen med 6 procent i förhållande till 1990. Regeringen i provinsen British Columbia förklarade i sitt trontal 2007 att utsläppen år 2020 skall vara 33 procent mindre än nuvarande nivåer. Kanadas folkrikaste och mest industrialiserade provins Ontario har en plan som med 1990 som basår innebär nedskärningar med 6 procent till 2014, 15 procent till 2020, och 80 procent till 2050.
3. Styrmedel och åtgärder
Den gällande handlingsplanen på federal nivå, Turning the Corner skrevs inte primärt som en Kyotoplan, utan som början till ett självständigt inhemskt regelverk för att minska utsläppen av såväl växthusgaser som andra luftföroreningar. Den publicerades våren 2007, i ett skede när det fortfarande var oklart om regeringen överhuvudtaget såg framför sig att låta Kanada kvarstå inom Kyotoregimen eller föredrog att gå andra vägar tillsammans med USA och Australien. När regeringen nu i flera sammanhang gjort klart att man står fast i sitt stöd för de mål och processer som ges av UNFCCC och Kyotoprotokollet har handlingsplanen i efterhand också kommit att presenteras som en Kyotoplan. Det kan noteras att planen bygger på regleringar och anvisningar på basis av gällande miljölagstiftning. Eftersom det alltså inte är fråga om ny lagstiftning faller planen utanför parlamentets kontrollmakt.
Planen presenteras som robust men samtidigt realistisk. Fokus läggs på industrins utsläpp, även om vissa åtgärder på hushållsnivå fått omfattande uppmärksamhet – särskilt gäller detta ett planerat förbud mot traditionella glödlampor. Regeringen säger inget om införandet av någon koldioxodskatt.
Bland planens huvudpunkter märks bl.a. följande: - Mellan 2007 och 2010 förväntas industrin minska sina utsläpp med 6 procent per år, m.a.o. en minskning med 18 procent på tre år. Efter 2010 skall industrins nedskärningar uppgå till ytterligare minst 2 procent per år. Dessa utsläppskrav är emellertid inte absoluta utan skall räknas per producerad enhet (intensity based). Det är alltså fullt möjligt att de totala industriutsläppen under ett antal år ligger still eller t.o.m. fortsätter öka till följd av en ökad produktion av exempelvis olja.- Industrin kan uppfylla målen på olika sätt; antingen genom egna nedskärningar eller genom bidrag till en s.k. Climate Change Technology Fund, eller genom handel med utsläppsrätter. Inhemsk handel kommer att vara möjlig, men företagen ska enligt regeringen också kunna handla inom Kyotoprotokollets Clean Development Mechanism. Kanada vill också utforska möjligheten att etablera handel med USA. - Hårdare krav på energieffektivitet kommer att ställas på ett antal produkter, såsom diskmaskiner och tvättmaskiner. Under denna rubrik finns också utfasningen av traditionella glödlampor.- Inom transportsektorn införs hårdare regler bl.a. vad avser bränsleeffektiviteten i motorfordon fr.o.m. 2011 års modeller. Från 2010 ställs ockå krav på att import och produktion av bränsle för motorfordon till åtminstone 5 procent skall utgöras av förnyelsebar energi. Bilköpare skall erbjudas upp till 2000 dollar i rabatt vid köp av energieffektiva alternativ, samtidigt som ineffektiva fordon påförs en extra avgift på mellan 1000 och 4000 dollar.- Planen förutser omfattande investeringar i forskning och utveckling av nya teknologier, inklusive vad avser förnyelsebara källor som vind, biomassa och vattenkraft.
4. Klimatpolitisk debatt
Miljön var inte någon stor fråga i det senaste parlamentsvalet i början av 2006, och när en ny konservativ regering tillträdde fanns miljö- och klimatfrågorna inte med bland de prioriteringar som utgjort partiets valplattform och som sedan blev regeringens handlingsprogram. Under det halvtannat år som gått sedan dess har emellertid klimatförändringarna seglat upp som den stora inrikespolitiska frågan, och den som väljarna tycks sätta allra främst på listan över politiska prioriteringar.
Liberalerna, som är det största oppositionspartiet, har ifrågasatt regeringens trovärdighet på miljöområdet och har sökt slå mynt av att den nye partiordföranden, Stéphane Dion, har ett förflutet som miljöminister. Mycket av kritiken har dock fallit tillbaka på liberalerna själva, som av de flesta anses ha gjort alldeles för lite under sin tid vid makten. Det socialdemokratiska NDP, liksom separatistpartiet Bloc Québécois hävdar också att de utgör de mest trovärdiga på området. De Gröna finns ännu inte representerade i parlamentet, men har fått ett ordentligt uppsving i det allmänna medvetandet i takt med att miljödebatten vuxit sig stark.
I parlamentet har klimatfrågan varit starkt kontroversiell, och har stått i fokus för oppositionspartiernas kritik av regeringen. Under våren antog majoriteten i underhuset lagstiftning som band minoritetsregeringen vid att presentera en kyotoplan. Oppositionen såg också till att ett tidigare initiativ till miljölagstiftning från regeringen, the Clean Air Act, förändrades i sådan grad vid parlamentets utskottsbehandling att regeringen inte längre ansåg sig kunna stå bakom lagförslaget. Samtliga oppositionspartier har varit starkt kritiska mot vad man anser vara regeringens nonchalanta sätt att förhålla sig till Kyotoprotokollet och den internationella klimatregimen i allmänhet.
Klimatfrågan utvecklades under början av 2007 till ett mycket känsligt område för regeringen. I avvaktan på att regeringens inriktning skulle läggas fast lades locket på, och såväl politiker som tjänstemän var ytterst ovilliga att engagera sig i en dialog i media eller med andra länder. För EU-kretsen blev klimatfrågan det stora irritationsmomentet i relationen med Kanada under ett antal månader. Efter toppmötet i juni har flertalet frågetecken rätats ut, men känsligheten och oviljan att på allvar engagera sig i det internationella arbetet kvarstår. Vi har bl.a. noterat miljöminister Bairds frånvaro från det informella miljöministermötet i Riksgränsen i somras.
5. Syn på internationell klimatregim efter Kyotoperiodens slut
Som framgått ovan var det länge oklart vilken inställning den nya regeringen skulle inta till det internationella klimatarbetet och huruvida det alls var aktuellt att fortsätta inom Kyotoregimen. Det talades länge om att regeringen ville hitta andra, frivilliga, vägar tillsammans med likasinnade länder som Australien och USA. Efter försommarens toppmöten står det dock klart att Kanada är redo fortsätta på FN-spåret. Regeringen talar t.o.m. om Kanada som en potentiell global ledare i ansträngningarna att nå fram till ett nytt internationellt ramverk post-Kyoto. Innehållet i ett sådant framgår inte, annat än att det för Kanadas del är centralt att en kommande regim omfattar alla stora utsläppsländer.